SAN, 23 de Marzo de 2006
| Ponente | SANTIAGO PABLO SOLDEVILA FRAGOSO |
| Emisor | Audiencia Nacional. Sala Contencioso Administrativo, Sección 6ª |
| ECLI | ES:AN:2006:6161 |
| Número de Recurso | 280/2003 |
SENTENCIA
Madrid, a veintitres de marzo de dos mil seis.
VISTO, en nombre de Su Majestad el Rey, por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-
Administrativo, de la Audiencia Nacional, el recurso nº 280/2003, seguido a instancia del
Ayuntamiento de Santa Cruz d Tenerife, representado por el Procurador de los Tribunales D.
ArgimiroVázquez Guillén, y como Administración demandada la General del Estado, actuando en
su representación y defensa la Abogacía del Estado.
El recurso versó sobre petición de indemnización a la Administración en concepto de
responsabilidad patrimonial, la cuantía se fijó en más de 150.253 €, e intervino como ponente el
Magistrado Don Santiago Soldevila Fragoso.
La presente Sentencia se dicta con base en los siguientes:
Para el correcto enjuiciamiento del presente caso, es necesario el conocimiento de los siguientes hechos:
1) El Real Decreto 3250/1976 de 30 de diciembre aprobó las normas sobre ingresos de las Corporaciones Locales, y en su artículo 123.1 en relación con el 121, reguló la participación de los Ayuntamientos en determinados impuestos estatales. Así un 90% del Impuesto sobre el Lujo por tenencia y disfrute de automóviles, un 4% de los impuestos indirectos enumerados en el capítulo dos del estado letra B de los Presupuestos Generales del Estado.
2) La técnica empleada era la asignación a cada municipio de un índice constituido por el resultado de aplicar a la población de derecho respectiva un coeficiente multiplicador, especificado en el propio precepto en el que se indicaba que "A los municipios de las provincias de Santa Cruz de Tenerife y Las Palmas de Gran Canaria, para la distribución de los ingresos antes referidos se tomará como población el 17% de la de derecho de cada uno de ellos ( art. 123.1 c).
3) El Real Decreto-Ley 34/1977 de 2 de junio creó el Fondo Nacional de Cooperación Municipal (FNCM) para nivelar presupuestos municipales del año 1977, concediendo ayudas económicas a su cargo. Así en su artículo 8 se especificaba que el Fondo estaría dotado por el 80% de la participación atribuida a los Ayuntamientos en la tasa sobre juegos de azar, y por la participación del 1% en la recaudación de la imposición indirecta del Estado, mientras que el artículo 9.2 establecía que Por Real decreto a propuesta de los Ministros de Hacienda y de la Gobernación y previo informe de la Comisión Nacional de Colaboración del Estado con las Corporaciones Locales, se fijarían los criterios para la distribución del Fondo en el ejercicio de 1977 y sucesivos.
4) El Decreto 3285/1977 de 1 de diciembre, estableció para 1978 que la distribución del FNCM, una vez satisfechas las aportaciones concedidas para la nivelación de los presupuestos ordinarios de 1977 que no fueran hechas efectivas con cargo a la dotación del mismo Fondo en dicho ejercicio por rebasar la misma, se efectuarían entre todos los Ayuntamientos de Régimen Común, de acuerdo con el art. 123.1 b y c) del RD 3250/1976.
La Orden Ministerial de 24 de enero de 1978 de desarrollo del RD 3285/1977 y las de 30 de mayo, 14 de noviembre de 1979, y 19 de febrero de 1981, recogieron dicha limitación.
5) El Real Decreto-Ley 3/1981 de 16 de enero que aprobó determinadas medidas sobre el régimen jurídico de las Corporaciones Locales en su DF 4 incrementó las partidas del Fondo. Así, se pasó al 5% la participación sobre la recaudación por imposición indirecta, y se aumentó la relativa al IRPF y juegos de azar, facultando la DF 7º al Gobierno para dictar las disposiciones necesarias para su aplicación y desarrollo.
6) Mediante Orden de Presidencia del Gobierno de 19 de febrero de 1981, que dictó instrucciones complementarias para la formación de los Presupuestos municipales y provinciales de 1981, se estableció respecto de la participación de Ayuntamientos Canarios en el FNCM que se tomaría en consideración el 17% de su población de derecho y no el 100% como en los demás municipios de régimen común.
7) El 28 de abril de 1981 el Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife interpuso ante la Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional un recurso contra la anterior resolución, que fue estimado por sentencia de 20 de marzo de 1993, al no haber respetado la Orden en cuestión el principio de jerarquía normativa ya que la Instrucción complementaria sólo podía haber sido acordada por Real Decreto, sentencia que fue declarada firme por la Tribunal Supremo de 5 de marzo de 2001.
8) El 13 de marzo de 2002, el Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife formuló reclamación patrimonial ante la administración del Estado como consecuencia de la lesión patrimonial sufrida como consecuencia de la nulidad de la Orden citada, reclamando 45.300.645,11 € cantidad que se corresponde con su menor participación en el FNMC durante los ejercicios de 1981 a 1984.
9) Mediante Resolución del Ministro de Hacienda de 13 de febrero de 2003 se desestimó la petición referida.
Por la representación del actor se interpuso recurso Contencioso-Administrativo, formalizando demanda con la súplica de que se dictara sentencia declarando la nulidad del acto recurrido por no ser conforme a derecho. La fundamentación jurídica de la demanda se basó en las siguientes consideraciones:
1) Delimitación de la lesión patrimonial producida: detrimento patrimonial sufrido por el Ayuntamiento reclamante durante los ejercicios de 1981 a 1984, como consecuencia de la percepción con cargo al FNCM de una cantidad equivalente al 17% de su población de derecho, mientras el resto de los municipios percibieron la cantidad correspondiente al 100% de su población.
2) Imputabilidad de la lesión a la Administración del Estado: Las entidades receptoras del FNCM, de titularidad estatal, ostentan un auténtico derecho subjetivo público al percibo de la cantidad que por Ley le corresponde. Destaca que fue la OM de 19 de febrero de 1981 la que, en desarrollo de la ley, cuantificó la cantidad a recibir por el Ayuntamiento reclamante y limitó su percepción a un 17% de la población de derecho.
3) Antijuridicidad de la lesión o detrimento patrimonial:
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Antijuridicidad del quebranto patrimonial por invalidez de la Orden de 19 de febrero de 1981 que lo operó. La Sentencia de la AN no se limita a anular la OM por cuestión de rango sino que entra en a analizar la justificación de la limitación impuesta a los Ayuntamientos canarios y concluye que no existe norma con rango legal que de soporte a tal restricción, ni motivación alguna al respecto. Invoca la doctrina de la STS de 4 de julio de 1987 respecto de las pérdidas de los titulares de oficinas de farmacia por la anulación de la OM de 10 de agosto de 1985.
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Inaplicabilidad al caso del art. 73 de la Ley Jurisdiccional : Invoca las SSTS de 29 de febrero, 13 de junio, 15 de julio y 30 de septiembre de 2000, que destacan que cuando una disposición general haya sido declarada nula por resolución judicial, es posible ejercer una acción autónoma de reparación del quebranto antijurídico padecido, dejando al margen la cuestión relativa a la firmeza de dichas resoluciones. En cualquier caso, el art. 73 LJ no es aplicable a las disposiciones de aplicación directa no precisadas de actos de aplicación o desarrollo, naturaleza de la OM anulada (art. 26.1 LRJCA ), sin que las transferencias bancarias constituyan actos de aplicación sino de mera ejecución.
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La pretensión indemnizatoria no pretende la revocación de los actos de pago o transferencia bancarias ejecutados al amparo de la orden de 19 de febrero de 1981 sino el abono de cantidades complementarias a los mismos:
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Compatibilidad de la pretensión indemnizatoria ejercida y el régimen de impugnabilidad de actos previsto en el art. 73 LJ. En cualquier caso, aún en el supuesto de que se considerara que la OM de referencia hubiera sido objeto de actos de aplicación, carecería de fundamento el rechazo de la pretensión formulada ya que: 1) dichos actos carecerían de cobertura normativa y por lo tanto serían en sí mismos ilegales: El art. 123.1 c) del RD 3250/1976 establecía la limitación del 17% para los Ayuntamientos canarios, pero dicha norma quedó sin efecto por el RD-Ley 34/1977 creador del FNCM que en su art. 9.2 remitió a un ulterior Decreto los criterios de distribución. Para el ejercicio de 1978, el RD 3285/1977 en su art. 2 estableció para 1978 la distribución del Fondo que se empleara el criterio del RD 3250/1976, sin que exista norma que permita su aplicación a ejercicios posteriores. 2) Compatibilidad entre la inimpugnabilidad de los actos firmes dictados al amparo de disposiciones ilegales y la pretensión indemnizatoria de los efectos antijurídicos producidos como consecuencia de la aplicación de una disposición nula con reflejo en el art. 102.4 de la Ley 30/1992.
4) Relación de causalidad entre el daño padecido y la actuación de la Administración: De no haberse contenido la restricción citada en el apartado 2.2 de la OM impugnada, la recurrente habría obtenido las cantidades reclamadas. Los Decretos 3250/76 y 3285/77 no estaban vigentes ni daban cobertura a la restricción de referencia. Invoca la SAN de 20 de marzo de 1993 que anuló la OM de 19 de febrero de 1981.
5) Naturaleza patrimonial de la lesión: a) El daño es efectivo, económicamente evaluable e individualizado, b) se cuantifica atendiendo al daño emergente y lucro cesante debidamente actualizado, con intereses hasta el 30 de septiembre de 2001.
6) Inexistencia de enriquecimiento injusto en la pretensión patrimonial deducida: El REF (Ley 30/72 ) no limita a los Ayuntamientos canarios la posibilidad de participación en Fondos estatales, pues el fin del REF es dotar a los Ayuntamientos canarios de un complemento de financiación que compensen el hecho insular (STC 16/2003 )....
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STS, 3 de Diciembre de 2010
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