SAN, 10 de Marzo de 2021
| Ponente | CARMEN ALVAREZ THEURER |
| Emisor | Audiencia Nacional. Sala Contencioso Administrativo, Sección 4ª |
| ECLI | ES:AN:2021:894 |
| Número de Recurso | 256/2017 |
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN CUARTA
Núm. de Recurso: 0000256 /2017
Tipo de Recurso: PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General: 03566/2017
Demandante: GENERALITAT DE CATALUYA
Demandado: MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL
Abogado Del Estado
Ponente IIma. Sra.: Dª. CARMEN ALVAREZ THEURER
S E N T E N C I A Nº :
IIma. Sra. Presidente:
Dª. MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO
Ilmos. Sres. Magistrados:
D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA
Dª. CARMEN ALVAREZ THEURER
Madrid, a diez de marzo de dos mil veintiuno.
Vistos los autos del recurso contencioso administrativo nº 256/2017 que ante esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido la GENERALIDAD DE CATALUÑA, representada por el abogado de sus servicios jurídicos, contra la Orden ESS/109/2017, de 10 de febrero, por la que se modifica la Orden ESS/1423/2012, de 29 de junio, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones en el área de integración de los inmigrantes, solicitantes y beneficiarios de protección internacional, apatridia y protección temporal.
Siendo parte demandada el MINISTERIO DE EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL, representado y asistido por la Abogacía del Estado.
El presente recurso tuvo su entrada en esta Sección en 19 de junio de 2017, admitido a trámite, y recibido el expediente administrativo se le dio traslado a la actora para que formalizara la demanda, lo que hizo en tiempo y forma presentado escrito por el cual solicitaba:
‹ ‹ (...) dicte en su día sentencia por la que, con la estimación del presente recurso:
1) Se declare la nulidad de pleno derecho de la Orden ESS/109/2017, de 10 de febrero, por la que se modifica la Orden ESS/1423/2012, de 29 de junio, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones es en el área de integración de los inmigrantes, solicitantes y beneficiarios de protección internacional, apatridia y protección temporal, en el bien entendido procesal que la pretensión de nulidad de la primera debe comportar la de la segunda, tal como hemos expuesto en el cuerpo de esta demanda, ya sea por cuanto la nulidad de la primera deja sin sentido el mantenimiento de la segunda sin el articulado modificado o, en su caso, de acuerdo con la doctrina del TS referida a la posibilidad de la impugnación indirecta entre disposiciones.
2) Subsidiariamente, para el negado supuesto que no entienda posible la nulidad íntegra de la regulación subvencional cuestionada, también de acuerdo con lo expuesto en el cuerpo de esta demanda, es decir, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional que sustenta esta acción, se anulen los arts. 2 (procedimiento de concesión), 4 (beneficiarios), 5 (órganos competentes para la ordenación, instrucción y resolución del procedimiento), 6 (solicitud, memorias, documentación, subsanación de errores), 7 (financiación de los programas presentados), 9 (criterios objetivos de valoración para el otorgamiento de la subvención), 10 (evaluación y propuesta de reoslución), 11 (resolución), 12 (modificación de la resolución de concesión), 13 (modificación de los programas), 14 (pago de la subvención), 15 (subcontratación), 16 (obligaciones de los beneficiarios), 17 (control, seguimiento y evaluación), 18 (justificación de la subvención), 19 (memoria económica justificativa), 21 (memoria de actuación justificativa de la realización del programa subvencionado), 22 (responsabilidad, régimen sancionador y auditorias), 23 (reintegros), 24 (criterios de graduación de los incumplimientos) y disposición final segunda (facultades de desarrollo).
3) Y, en todo caso, que se acoja la pretensión ejercitada por mi representada en vía administrativa, es decir, que se declare la obligación por parte de la AGE de llevar a cabo las modificaciones necesarias en el marco regulador de las subvenciones en el área de integración de los inmigrantes, solicitantes de asilo y beneficiarios de protección internacional, apatridia y protección temporal, de modo que se disponga la territorialización de los fondos estatales para que la Generalitat de Cataluña pueda regular y convocar subvenciones en dicha área, por ser la Administración titular para el ejercicio de dicha competencia de fomento.
4) Con imposición de las costas procesales a la Administración demandada, en caso de oposición.».
La Abogacía del Estado contestó a la demanda mediante escrito presentado el 23 de enero de 2019, en el cual, tras alegar los hechos y los fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó suplicando la desestimación íntegra del recurso.
Concluso el periodo de prueba se declararon los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo, lo cual fue fijado el día 3 de marzo de 2021, fecha en que tuvo lugar.
Se fijó la cuantía del procedimiento en indeterminada.
Ha sido Ponente la Ilma. Sra. Dña. CARMEN ÁLVAREZ THEURER, quién expresa el parecer de la Sala.
Se impugna en este recurso contencioso-administrativo la Orden ESS/109/2017, de 10 de febrero, por la que se modifica la Orden ESS/1423/2012, de 29 de junio, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones en el área de integración de los inmigrantes, solicitantes y beneficiarios de protección internacional, apatridia y protección temporal.
Indica en su exposición de motivos dicha Orden que "Con el fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones establecidas en la normativa española y comunitaria en materia de acogida a personas solicitantes y beneficiarias de protección internacional cuya competencia corresponde al Estado, se hace necesario modificar la orden de bases reguladora en lo relativo a la obligación de aportar por parte de las entidades beneficiarias de la subvención un porcentaje de financiación propia no inferior al 2% del coste total del proyecto (...) se modifica el artículo de las bases reguladoras relativo a la justificación de la subvención con el fin de incorporar la posibilidad de que las correspondientes convocatorias puedan establecer que la justificación de la subvención se realice bajo la modalidad de cuenta justificativa con aportación de informe auditor.
(...) se introduce una modificación en la orden de bases con el fin de posibilitar que las correspondientes convocatorias posibiliten el uso de costes simplificados para la justificación de proyectos cofinanciados por fondos europeos. (...)
Por último, se introducen modificaciones en diversos artículos con el fin de adaptar la orden a los cambios introducidos por la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del Sector Público y otras medidas de reforma administrativa, en los artículos 17, 18 y 20 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones".
En su escrito de demanda la Administración recurrente, tras reseñar el requerimiento previo formulado a la Administración General del Estado, fundamenta su impugnación en la infracción de la distribución competencial en la materia de referencia recogida en normas legales de superior rango (Constitución y Estatuto de Autonomía, más la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que los ha interpretado), al aprobar unas bases reguladoras de la concesión de subvenciones, mediante la orden impugnada, través de una gestión exclusivamente centralizada, que vulneran el reseñado bloque de constitucionalidad, permitiendo que, año tras año, se convoquen subvenciones sin ajustarse ni a la doctrina del Tribunal Constitucional ni del Tribunal Supremo ni de la Audiencia Nacional), dado que se regula una actividad de fomento para la que el Estado establece una regulación completa y exhaustiva y se atribuye su íntegra ejecución, no respetando el ejercicio por la Comunidad recurrente de sus propias competencias.
Tras exponer los antecedentes de la política de gasto de la AGE en relación a la integración de la población inmigrante, así como los pronunciamientos judiciales que recogen la doctrina constitucional referida a la delimitación competencial entre Estado y Comunidades Autónomas en general, en materia de subvenciones y, por otro lado, particularmente, en lo que concierne a la actividad de fomento en el ámbito de los servicios sociales- STC 186/1999, de 14 de octubre; STC 13/1992, de 6 de febrero; STC 313/1994, de 24 de noviembre; STC 190/2000, de 13 de julio; STC 98/2001, de 5 de abril; STC 175/2003, de 30 de septiembre; STC 36/2012, de 15 de marzo; STC 243/2012, de 17 de diciembre; STC 70/2013, de 14 de marzo; STC 150/2013, de 9 de septiembre; STC 156/2017, de 21 de diciembre-.
En consecuencia, la Orden ESS/1423/2012, tanto en su redacción original como la modificada por la Orden ESS/109/2017, incurre en una invasión competencial en todos aquellos aspectos relativos a la gestión estrictamente centralizada de la convocatoria de subvenciones para favorecer la integración de la población inmigrante, por lo que manifiesta que en virtud del art. 26 de la LJCA, debe considerarse impugnada indirectamente la Orden modificada.
Aduce la nulidad de la Orden impugnada, por concurrir la causa prevista en el art. 47.2 LPAC, por su no adecuación a la distribución de competencias en materia de integración de la población inmigrada, recogida en el bloque de constitucionalidad, tal como ha fijado toda la jurisprudencia que la ha interpretado, así como por...
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